作者：帅阳，杨姣姣，江 | 字数：4388 | 阅读：

摘 要：农村土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有土地，并依法给予被征收的集体和个人合理补偿和安置的行为。本文就其制度发展的历史沿革，当今发展现状和产生的问题，以及对其进行改革和完善的方向等方面对我国征地制度进行探讨和研究。文章以紧紧围绕农民利益保护这一核心提出了构建我国专门的土地征收补偿法的立法思路，在我国正在推行征地制度改革和修订土地管理法之际，具有一定的针对性和现实意义。

关键词：土地征收制度；农民利益；物权平等保护

1 我国征地制度的历史沿革

从新中国成立以来，我国的征地制度经历了一系列演变和改进的过程。在新中国成立初期，中国的征地制度更多地是适应计划经济体制的要求。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，征地制度也随之发生着变化。依据社会变革和相关法律制定的时间，中国征地制度变迁可以分为以下几个阶段：

1.1 征地制度的产生

我国最早的征地制度可以追溯到1950年中央人民政府政务院颁布的《铁路留用地办法》，该办法第五条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通过收买或征购之”。 随后公布的《城市郊区土地改革条例》，进一步明确了国家因市政建设需要征用土地的问题，该条例第十四条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予公平合理的补偿。”上述两个政策条例是新中国成立以后，征地制度最初的雏形。

1.2 征地制度的发展及完善

我国征地制度的发展阶段是在1953年至1957年期间。随着社会主义经济各项制度的逐步确立与完备，国内非农建设的蓬勃开展，国家对非农建设用地的需求日益增多，为了满足这一需求，政务院于1953年12月5日通过《国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的土地征用行政法规。

为了进一步加强土地征用的权威性，1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，第一次将土地征用制度写入了国家根本大法。该法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有”。这就标志着新中国征地制度政策框架的初步确立。

1.3 征地制度的确立

文革风暴后，中国的经济建设开始全面复苏，建设用地需求又呈现显著增长趋势。为了满足新时期土地征用的需求，我国先后于1982年出台了《国家建设征用土地条例》、1986年出台了《中华人民共和国土地管理法》，1998年对《中华人民共和国土地管理法》进行了修订。与1958年修订的《国家建设征用土地办法》相比，《国家建设征用土地条例》的内容显得更有规范性、法制性，也更便于操作，而且内容和政策的深度和广度都比《国家建设征用土地办法》大程度增加。1986年6月25日，全国人大常委会第16次会议在吸收《国家建设征用土地条例》内容的基础上，总结经验，将其上升为法律，形成《中华人民共和国土地管理法》。这标志着中国征地制度的真正确立。

2 征地补偿制度的现状以及存在的问题

在现行土地征收补偿制度下，其征收补偿制度的现状及其存在的问题如下：

2.1 “土地原有用途补偿”补偿原则不公平

《物权法》第 42 条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保证被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。 《土地管理法》第 47 条规定：“征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。”由物权法和土地管理法可以看出，我国土地征收补偿确立的原则是 “按土地原有用途补偿”。

这样的原则使补偿费用不符合土地带给农民的收益，土地对于农民的价值不是仅仅体现在征收时土地用途的表现形式。土地作为一种生产资料，农民依靠它种植农作物来解决温饱问题，利用农作物市场交换取得其它生活费用。按照征收土地时土地用途来补偿远远不能满足农民失去土地之后的生存，更是无视了农民的长远生计和社会保障需求。同时，土地被征收之后被转变为建设用地而出让会产生巨大的利益，这部分利益农民并没能有机会分享。

2.2 征地补偿费用分配不到位

《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织成员公布，接受监督。”《物权法》第42条第3款规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”以上是对补偿款的法律规定，但是对于补偿款的分配并没有明确，而使实践中征地补偿费分配不到位。

一般情况下，是征地补偿款、安置补助费需先支付给村经济集体组织，再由集体组织分配到农民个人受伤，而补偿款的分配的方式方法和期限没有法律的明确规定，容易造成村委会、村组的个人贪污挪用或者任意挥霍，而是最后分到农民手上的补偿款所剩无几。

2.3 征地补偿的标准和范围划定不合理

《土地管理法》第47条第2款规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”依照本条第 2 款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，我国征地补偿的标准是按照被征收耕地的前三年年产值的倍数计算，一般是六到十倍；法律限定了最高的补偿倍数——不得高于三十倍。

征地补偿标准和范围的制定一定要与土地的价值相对应。但是现行规定并不能体现土地对于农民的价值，征地补偿范围狭窄且测算标准不合理，无法弥补土地对于农民的实际损失，间接损失，以及农产品的预期利益损失，并且产值倍数缺乏具体的操作标准。不同地类、种植不同作物产生的产值不一样，产值倍数由地方政府按征收耕地的产值来制定，缺乏具体标准。并且法律规定的产值倍数最高限额是三十倍，没有充分考虑到随着经济发展地价快速上升的价值，对于当前的社会经济水平来说还是偏低的。

3 征地制度的完善策略

征地制度存在诸多需要改善的地方，针对以上的问题，笔者认为在实施征地时，应该从以下方面加以完善：

3.1 制度本身完善

其一，征地理由，应明确“公共利益”。征地是国家为了公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予一定补偿的行为。表面看来，征地只是国家与权利人之间的权利义务的一种让渡，但实质上，这正是国家集合利益的一种方式。要使征地行为合法化，最初就理应在确定“公共利益”这个概念上具体化，将公共利益的概念加以概括列举，并对范围的界定实施一定的指导性标准。

其二，征地补偿，应当更灵活、民主。在实施征地制度时应当确立保证被征地农民的生活，维护被征地农民的合法利益的原则，征地本身就是一个切关民生的制度，当然应当最大程度地照顾被征地农民的利益。因此在确立标准时，一者需要有完整征的补偿项目，对于所有权、他物权者的利益都应当给予补偿；一者也要对“三十倍”的法定上限适当突破，充分考虑市场增值等因素，对具体补偿项目以现时比例性补贴加以框定。

其三，征地程序，应防止暗箱操作。集体经济的固有性弊端，被征地农民虽然是征地补偿的受益人，但获益的过程往往被集体经济组织作为过渡者将利益流失。因此在完善制度的同时，加强监管，将征地过程进一步公布公开，对土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，进一步落实《土地管理法实施细则》第 25 条的规定。

其四，征地救济，应多向救济，双管齐下。改变征地只能单一寻求行政复议的救济途径，对征地的救济途径应当多元化。增设司法救济途径，使征地的救济不至于被既当运动员、又做裁判员的行政权力过度干预。

其五，安置方式，应当取长补短、实事求是。各个地方采取的征地补偿安置的方式形式各异，例如留地安置、土地使用权入股、补偿费设保等等，在实施安置时，应当具体明确各自相应的规定，结合地方实际和补偿安置群众的需求，因地制宜。

3.2 完善配套措施

首先对征地过程中出现的重大异议适当增加被征地农民的参与度。征地方案通过行政批准而实施，但却往往忽视了民众的意见。所以一方面在征地中可以在一些重大异议环节中建立听证制度，提高行政制度的双向互动环节，在互动的过程中以便征地工作的不断改善。这也是减少征地谈判工作阻力，缩小化社会摩擦的一种方式。另一方面设立常设的小组决议机制，小组的成员由行政机关、征地民众、制度专业人员组成，人员可以不固定，特别是征地民众代表，应当不固定，防止村家族势力的影响。

其次，应当完善征地补偿的评估机制。借助评估机构、中介力量对征地过程的测量及面积补偿加以确定以使评估内容更加趋向于客观性、真实性。同时也要防止行政机关等滥用权力，影响第三方力量的权威性。

4 结语

通过对我国征地补偿制度改革研究，，征地制度改革的多方面的客观条件己经具备，完善征地制度最终还是要从立法上解决。我国现行征地制度有关的法律法规对征地制度的规范起着各自的作用，难以专门指导征地补偿工作。在具体内容的构建上，笔者认为应以物权理论为指导，紧紧围绕着农民利益保护这一核心，针对我国现行征地补偿制度的现状和存在的问题，提出一系列有针对性的立法建议，以此来更好的规范我国土地征收制度，以达到征地补偿制度在维护农民利益方面实体内容和程序内容的统一。

参考文献

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[6]杨述兴：《农村土地权利之民法学分析—兼评我国物权法的相关规定》，载《农村经济》2007年第9期。

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[8]李穗浓：《论我国农村土地征收补偿的改革》，中国政法大学2010年硕士学位论文。

作者简介

帅阳（1992-），男，四川眉山人，大学本科在读，西南大学法学院法学专业。

杨姣姣（1993-），女，重庆人，大学本科在读，西南大学法学院法学专业。

江潇潇（1992-），女，四川广安人，大学本科在读，西南大学法学院法学专业。